La inexistente Agenda Digital 2013-2020

Alvaro Graves para Manzana Mecánica
Nota: Este artículo fue escrito en conjunto con Cristian Bravo Lillo.

Hace unos días el Gobierno de Chile lanzó la nueva Agenda Digital 2013-2020 “Imagina Chile” la que define un plan de acción sobre políticas tecnológicas para el período 2013-2020. Habiendo leído detenidamente y habiendo colaborado en parte de la implementación de las agendas digitales de otros gobiernos, teníamos mucha curiosidad por entender cuáles eran las propuestas para los próximos 6.5 años.

Nuestra conclusión es: no existe ninguna agenda digital 2013-2020. Hay un documento que contiene algunas buenas ideas, pero que es en general ambiguo, tendencioso y de poca utilidad para casi cualquier fin práctico.

Aquí va nuestro análisis.

Los hechos

La Agenda Digital 2013-2020 define cinco ejes estratégicos:

  • Conectividad e Inclusión digital: 3 líneas de acción, 6 iniciativas, 4 indicadores.
  • Entorno para el desarrollo digital: 2 líneas de acción, 3 iniciativas, 2 indicadores.
  • Educación y capacitación: 3 líneas de acción, 8 iniciativas, 4 indicadores.
  • Innovación y emprendimiento: 2 líneas de acción, 4 iniciativas, 3 indicadores.
  • Servicios y aplicaciones: 4 líneas de acción, 9 iniciativas, 5 indicadores

Cada eje estratégico define una o más líneas de acción, las cuales se concretan en una o más iniciativas (las actividades específicas que se llevarán a cabo). Adicionalmente, cada eje estratégico es presentado junto con uno o más indicadores, que supuestamente permitirán medir el progreso de cada una de las líneas. El documento contiene un total de 14 líneas de acción, 30 iniciativas y 18 indicadores.

Los problemas

Ambigüedad y falta de claridad y concisión

En nuestra opinión, las primeras 20 páginas del documento no entregan ningún contenido relevante. Asimismo, muchas de las iniciativas comienzan con la frase “Se continuará con…”. Es necesario describir cuál es la situación a partir de la cual se continuará realizando una iniciativa.

¿Cómo se puede hacer un checklist de las medidas que se van realizando durante los siguientes años en base a esta agenda?

Por otro lado, lo vago de las iniciativas y líneas de acción hace difícil mantener algún tipo de accountability ¿Cómo se puede hacer un checklist de las medidas que se van realizando durante los siguientes años en base a esta agenda? Por ejemplo, la Iniciativa 15 indica:

Las nuevas y crecientes necesidades de un Chile plenamente desarrollado en materia digital para el año 2020 requerirán de profesionales TIC altamente calificados.

Es por ello que la Agenda Digital promoverá potenciar la capacidad del sistema educacional para generar más y mejores profesionales TIC, considerando tanto la educación técnico-profesional, de pregrado y de posgrado.

¿Significa esto más computadores? ¿Más becas? ¿Aprender ciencias naturales, historia, tal vez arte, usando tecnologías de la información? ¿Aprender a programar? Al dejar la descripción de la iniciativa tan abierta es posible esperar casi cualquier cosa.

Otro ejemplo tomado del eje de Educación, la Iniciativa 13 indica:

Se seguirá trabajando en la generación de recursos digitales para apoyo y complemento de la malla curricular de cada uno de los niveles educativos, empleando técnicas de modelos de enseñanza-aprendizaje a través de e-learning y contenidos en línea.

Si se “seguirá trabajando”, ¿dónde están los recursos digitales actuales? ¿Son conocidos por todos los actores involucrados? ¿Son fáciles de encontrar?

Falta de medidas concretas

Las iniciativas describen ideas generales, y son pocos los proyectos concretos

Las iniciativas describen ideas generales, y son pocos los proyectos concretos. Por ejemplo, en la Iniciativa 14 (“Habilidades Digitales para los futuros profesionales”), después de 2 párrafos describiendo la importancia de la tecnología en las carreras profesionales y técnicas, se termina con la siguiente frase:

En consideración a estos desafíos, se fomentará el desarrollo de las competencias digitales durante la formación de los profesionales de todas las áreas, considerando las habilidades TIC requeridas para las exigencias actuales y futuras.

¿Qué significa esto? ¿Qué medidas concreta llevarán al cumplimiento de esta iniciativas? Por ejemplo, es posible decir que aprender a buscar en la Web es una “competencia digital”. ¿Enseñar a buscar en Wikipedia es suficiente? ¿Aprender a usar Excel y Word? ¿Aprender a programar? No es claro a qué se refieren los autores con este fomento al desarrollo de las competencias digitales.

Quizás la excepción a esta falta de precisión sea la Iniciativa 29, relacionada con la digitalización del patrimonio cultural.

Desconexión entre las iniciativas y los indicadores, y uso de datos dudosos

En términos generales, todo documento de estrategia o planificación debería contener indicadores que permitan determinar si los objetivos se cumplen o no. De otra forma, el documento contiene sólo buenos propósitos cuyo avance es imposible medir. Sin embargo, tener indicadores no basta. Un indicador debe tener relación con la cosa medida, e idealmente debe ser medido por un ente imparcial, no interesado en el éxito o fracaso de la medición.

En la Agenda Digital, existe desconexión entre las iniciativas descritas y los indicadores propuestos para medir su avance. Por ejemplo, la “Tasa de piratería”, uno de los indicadores propuestos para el eje estratégico “Entorno para el Desarrollo Digital”, no tiene ninguna relación directa con la creación de un marco normativo (iniciativa 7), ni la ambigua descripción de mayor seguridad para el ciudadano (iniciativa 8) ni la promoción de una institucionalidad para el desarrollo digital.

Aun peor es que los datos usados son tomados del IDC (International Data Corporation), la cuál ha sido ampliamente criticada (al igual que la Business Software Alliance) por la falta de rigurosidad en sus estudios, los cuales siempre muestran pérdidas multimillonarias por parte de la industria de software, aunque sin poder mostrar cómo llegaron a esos números. Esto es particularmente preocupante, ya que se está estableciendo métricas de éxito de políticas públicas en base a datos sesgados y tendenciosos.

Muy pocas de las referencias que pretenden aportar evidencia a los argumentos o cifras entregadas son específicas: muchas referencias son a la “Subsecretaría de Telecomunicaciones, 2012”. No dudamos que Subtel posea estas cifras, pero uno de los objetivos de un documento como éste es comunicar la hoja de ruta a los ciudadanos, para que éstos puedan entender y auditar las actividades realizadas. Sin dichas referencias, a los ciudadanos no nos queda más que tener fe en que las cosas estén bien hechas.

Visión de libre mercado de cuestionable generalidad

Un error típico es no considerar la fricción que conllevan las acciones económicas de los seres humanos. Esto es similar a si quisiéramos lanzar un cohete, y para simplificar los cálculos asumimiéramos que el roce del aire es cero, y que el cohete en realidad es un punto sin dimensiones. Acá pasa lo mismo con las ideas de libre mercado. Por ejemplo, la Iniciativa 8 indica:

Si bien se requiere favorecer la formación continua de los trabajadores chilenos, la presión natural que generará en el mundo laboral la llegada de nuevos profesionales con múltiples competencias y más preparados en distintas materias en el ámbito digital, generará un círculo virtuoso que potenciará la responsabilidad individual en el constante proceso formativo para mantenerse vigente laboralmente.

Tal vez en algunos casos sea posible que la presión natural […] genere un círculo virtuoso que potencie la responsabilidad individual, pero en muchos otros casos es absurdo pretender que esto sucederá; por ejemplo, para gente de edad avanzada, sin acceso a crédito para estudiar, etc.

En los antecedentes entregados para el eje “Conectividad y Desarrollo Digital” (pág. 22, col. 2) dice: “la penetración de Chile ha superado el 138%…” Sin explicaciones o aclaraciones adicionales, esto es absurdo. Uno puede subentender lo que esto significa (¿1.38 teléfonos por habitante?), pero en un documento de esta importancia no puede simplemente mencionarse una cifra sin ninguna explicación o evidencia. Además, esta cifra es engañosa porque el nivel de penetración agregado no es equitativo: es altamente dudoso que la penetración promedio en los quintiles primero y quinto sea la misma.

Algo similar ocurre en la descripción de la Línea de Acción 2 (“Entorno eficiente para el mercado de telecomunicaciones”), pág. 26:

“Es necesario promover la demanda para que incentive la competencia y la disminución de precios, ambos elementos relevantes para combatir la brecha digital”.

Esta afirmación es demasiado general. Hay casos donde sí ha habido bajas de precio considerables (e.g., celulares y teléfonos móviles) mientras que en otros no ha sido así (e.g., acceso a Internet fija).

Dentro de los factores que influencian la aparición y mantención de una brecha digital, el precio de los servicios es sólo uno de los factores importantes. Dos factores más importantes en una familia de nivel socio-económico bajo son el nivel educacional de los padres y el nivel de satisfacción de necesidades básicas de la familia (comida, ropa, vivienda, trabajo, etc.) Dado que el documento utiliza cifras para plantear estrategias, es necesario reportar cifras desagregadas y generar estrategias diferenciadas para distintos grupos sociales.

Conclusiones: ¿Por qué tener una Agenda Digital?

Aunque suene obvio, una Agenda Digital es una hoja de ruta específica que indica el camino a seguir para desarrollar ciertas tecnologías en un país, en apoyo de ciertas iniciativas o áreas fundamentales.

Es específica en el sentido que debe contener objetivos, iniciativas para lograr esos objetivos, y métricas para medir lo más imparcialmente posible el progreso en pos de los objetivos.

Además, tal hoja de ruta debe hacer explícito cuáles son los problemas que se quiere resolver, o las oportunidades que se desea aprovechar. No hay que olvidar que la tecnología es siempre un medio para lograr algo. Este documento falla a la hora de declarar qué es ese “algo” que se pretende alcanzar. Por ejemplo, en los objetivos del primer eje estratégico (p.24), se insiste en el incentivo a:

una infraestructura de telecomunicaciones e Internet robusta y de última tecnología, que permita entregar servicios avanzados con la calidad necesaria y con cobertura a todo el país

Este es un medio para lograr un fin. El fin no se menciona explícitamente en el documento. “[L]ograr que todos los chilenos puedan acceder a los servicios de la nueva era digital” tampoco es un fin; es un medio para lograr algo más. ¿Para qué se necesita esta infraestructura? ¿Cuáles son los problemas se pretende solucionar? Alternativamente, ¿qué oportunidades se pretende aprovechar? Nadie duda que hoy el país requiere de conectividad, pero no puede simplemente omitirse un análisis de los costos y beneficios de esta iniciativa.

En nuestra opinión, el documento “Agenda Digital 2013-2020” tiene fallas graves que lo hacen en la práctica un documento inútil. Aunque presenta algunas buenas ideas, en general hay pocas políticas concretas, mucha palabra de buena crianza, y demasiada descripción ambigua. Chile tendrá que seguir esperando para tener una Agenda Digital de verdad.

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