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Tres razones para oponerse al TPP-11

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Por Hassan Akram

El TPP-11 es la nueva versión de la Tratado de Libre Comercio Transpacífico
que colapsó cuando Donald Trump ganó las elecciones presidenciales en
EEUU y retiró la superpotencia de las negociaciones. Ahora con 11 países
integrantes (en vez de 12), el nuevo acuerdo lleva el nombre del
‘Tratado Integral y Progresista del
Transpacífico’. El cambio de nombre da cuenta de una supuesta
transformación del acuerdo: los países dicen que sin EE.UU. pudieron
hacerlo más amigable con los derechos medioambientales y laborales. 
Así, se argumenta que el TPP-11 va a mejorar el bienestar de los
ciudadanos, impulsando un crecimiento económico alto, pero sustentable
ambiental y socialmente.

Sin embargo, una revisión cuidadosa del texto revela que los cambios
al tratado han sido menores y que los efectos del TPP-11 no van a ser
buenos, sino más bien nocivos. Son tres las principales críticas: el
TPP-11 no va a gatillar un alto crecimiento; el TPP-11 va a reducir la soberanía nacional; y el TPP-11 no
va a proteger la regulación pública. Para afirmar estos puntos se
necesita una defensa un poco larga y técnica, pero se pueden resumir los
argumentos críticos de forma corta y simple. Vamos punto por punto.

1. El TPP-11 no va a gatillar un alto crecimiento

Puesto que Chile tiene tratados de libre comercio (TLC) con todos
los otros países integrantes del TPP-11, los aranceles (los impuestos
que pagan las exportaciones chilenas dirigidas a estos mercados) ya son
muy bajos. Entonces, ni el gobierno ni los más férreos defensores del
TPP-11 en Chile creen que la gran contribución del tratado para el
crecimiento chileno será por medio de una reducción arancelaria,
impulsando una expansión de nuestra exportación.

Más bien se argumenta que el TPP-11 va a gatillar más Inversión
Extranjera Directa (IED) porque tiene cláusulas que protegen legalmente a
estas inversiones. Según el gobierno, la IED subirá con el TPP-11, y
entonces aumentará el crecimiento económico. Se puede resumir el
argumento así:

El problema con el argumento del gobierno es doble. Primero, Chile no
atraerá mucho más IED simplemente por firmar el TPP-11 y segundo la IED
que atraerá no será suficiente para poner a Chile en la senda de un
alto crecimiento económico sostenible a largo plazo. La raíz del
problema es que las mismas reglas del TPP-11 obstaculizan las políticas públicas complementarias, necesarias para tener más IED y más crecimiento.

Según el consenso amplio en la literatura académica, los países sólo
atraen mayores niveles de IED firmando un TLC cuando ya están creciendo
de forma rápida antes. Además, los mayores flujos de IED sólo gatillan
un alto crecimiento cuando los sectores productivos que atraen esta
inversión están fuertemente vinculados con los otros sectores de la
economía nacional. En términos automovilísticos, firmar un TLC es como
poner el acelerador: aumenta la velocidad, pero sólo si ya arrancó el
motor que además está conectado a las ruedas. Pero Chile no está en una
senda de alto crecimiento a largo plazo, más bien está en un período
prolongado de estancamiento de la productividad desde alrededor de 2006.
En otras palabras: el motor ya paró:

Además, la inversión extranjera que llega no se extiende a toda la
economía, sino que se concentra casi exclusivamente en el procesamiento
de los recursos naturales. Esta concentración en recursos naturales es
evidente con la muy baja “complejidad económica” de las exportaciones
chilenas (el principal indicador de su grado de diversificación
tecnológica). Así, la conexión de la economía exportadora que atrae la
IED con la economía nacional es débil. En otras palabras, el motor del
auto ya no está conectado bien a las ruedas. Entonces, con el motor de
la economía chilena parado y además con su conexión a las ruedas dañada,
poner el acelerador (firmar el TPP-11) no va a hacer nada, si no se
arregla el problema con el motor mismo.

Lamentablemente, es el mismo TPP-11 él que hace imposible arreglar
los problemas con el motor. La economía chilena está estancada producto
de su dependencia de la exportación de recursos naturales. Las políticas de diversificación productiva,
que generarían una matriz exportadora con más complejidad tecnológica,
podrían resolver este problema. Si el Estado promueve la inversión
privada en sectores económicos nuevos (con externalidades positivas de
aprendizaje, en jerga económica), podría aumentar su crecimiento
económico. Además podría hacer que la IED que llega consolide la base
tecnológica para mantener este crecimiento a largo plazo. Pero el TPP-11
reduce la soberanía nacional (ver punto 2), y entonces obstaculiza las políticas públicas complementarias de diversificación productiva.

2. El TPP-11 sí va a reducir la soberanía nacional

Son cuatro las principales políticas públicas de diversificación productiva que el TPP-11 dificulta: la prohibición a requisitos de transferencia tecnológica; la eliminación obligatoria de los impuestos a la exportación; la restricción a las políticas de contratación pública y la restricción a las políticas hacia las empresas públicas.
Analizamos cómo cada una de estas políticas ayuda a gatillar el alto
crecimiento y cómo el TPP-11 las obstaculiza por la pérdida de soberanía
nacional.

Las políticas de transferencia tecnológica son todas
las acciones del Estado para catalizar el aprendizaje local de las
nuevas técnicas productivas que traen las transnacionales que invierten
en Chile. Los trabajadores contratados por los inversionistas
internacionales y las empresas proveedoras que usan pueden aprenderlas
si se crea un ambiente proclive a la absorción de nuevas prácticas. El
Estado puede generar dichos ambiente con políticas que incitan al
inversionista a encargarse de este aprendizaje y así la IED tiene
efectos de derrame, gatillando el crecimiento del producto
total. Lamentablemente TPP-11 prohíbe los ‘Requisitos de Desempeño’ que
obligan a los inversionistas a promover este aprendizaje necesario para
el alto crecimiento.

La segunda política prohibida es la de los impuestos a la exportación.
Según el proyecto de ley que presentó el gobierno, el TPP-11 incluye la
“prohibición de establecer impuestos a las exportaciones” para “evitar
las prácticas que distorsionen el normal funcionamiento del comercio
internacional”. Sin esta prohibición, Chile podría implementar un impuesto escalonado
a la exportación cuprífera que gravara más la exportación de
concentrado de cobre que el cobre refinado, incentivando las empresas a
refinar más del mineral en Chile. Esto es particularmente importante
para una estrategia pro-desarrollo en Chile porque subir el nivel de
valor agregado de las exportaciones chilenas es el primer paso para
complejizar la economía en términos tecnológicos (lo que abre camino a
la diversificación productiva). Cuando una economía tiene una matriz
exportadora basada en recursos naturales, usarlos como base para
actividades innovadoras es clave para tener alto crecimiento. Pero el
TPP-11 lo prohíbe.

El tercer tipo política pro-desarrollo que el TPP-11 obstaculiza está relacionado con la contratación pública.
Muchas veces los Estados imponen requisitos a las empresas que
contratan para construir infraestructura pública y para proveerlos de
bienes y servicios necesarios para el quehacer cotidiano de gobernar.
Pueden pedir a las empresas domésticas actividades más complejas en
términos tecnológicos, aunque exista una alternativa extranjera más
barata. Así la empresa nacional podría usar la experiencia para subir
sus capacidades técnicas y, a través del learning by doing (aprendizaje
por la práctica), complejizar la matriz productiva y exportadora. Sin
embargo, el TPP-11 prohíbe precisamente este tipo de política, porque
prohíbe que los Estados pongan condiciones a las empresas que contratan,
salvo las directamente relacionadas con la tarea por la cual se hace la
licitación. Cualquier requisito extra para promover el alto crecimiento
queda prohibido.

El cuarto tipo de política pro-desarrollo dificultado por las reglas del TPP-11 son las que están relacionadas con las empresas del Estado.
Sin el TPP-11, el Estado puede usar la contratación pública para darle a
una empresa privada chilena la posibilidad de aprender a hacer una
actividad tecnológicamente más compleja, y así generar externalidades
positivas para subir el crecimiento nacional. Pero el Estado también
puede hacer exactamente lo mismo con una empresa pública.  No sólo
podría otorgarles contratos a pesar de no tener la mejor relación
precio-calidad, sino también entregarles ayuda financiera para hacer
estas actividades que no son competitivas en el mercado.
Lamentablemente, el TPP-11 también obstaculiza este tipo de subsidio a
las empresas del Estado (algo que otros TLC que tiene Chile no hacen –
siendo esto una nueva extensión de la intromisión de los tratados en la
soberanía nacional).

Cuando los tratados bloquean estas políticas públicas de diversificación productiva,
entonces el Estado no tiene el poder soberano para asegurar que la
inversión extranjera que llega al país esté canalizado hacia sectores
con externalidades positivas. Entonces no tiene la capacidad de usar
esta IED para gatillar mayor crecimiento a largo plazo. Lamentablemente,
son las mismas reglas del TPP-11, las que hacen que Chile no puede
aprovecharse de los beneficios potenciales del TPP-11.

3. El TPP-11 no va a proteger la regulación pública

Las reglas del TPP-11 se hacen cumplir a través de tribunales de arbitraje internacional organizado ad hoc.
El tratado le entrega a estos árbitros una jurisdicción por sobre las
cortes domésticas. Así, una empresa transnacional que ha invertido acá
puede demandar al Estado chileno si implementa una regulación pública
que supuestamente transgrede las prohibiciones del tratado, y daña la
empresa. Normalmente, los tribunales de arbitraje sólo pueden exigir una
indemnización monetaria para un inversionista. Sin embargo, los laudos
pueden ser tan altos (no hay ningún límite ni mecanismo de apelación)
que los Estados muchas veces retractan regulaciones públicas para hacer
que el inversionista retracte su demanda (o incluso para evitar que la
empiece).

Esto ocurrió, de forma notoria, con el caso de Vattenfall, donde
Alemania redujo los requisitos de mitigación para una termoeléctrica
luego de que sus dueños suecos pusieron una demanda para US$1,9 mil
millones. Ocurrió lo mismo en el caso Ethyl, cuando Canadá eliminó su
prohibición al MMT (un aditivo a la gasolina, neurotóxico pero bueno
para el rendimiento de los automóviles) para que una transnacional
retirara su demanda de indemnización de US$200 millones.  Los dos
requisitos  que se usaron para limitar las regulaciones ambientales
alemanas y las regulaciones de salud pública canadienses están presente
en el TPP-11: el de un ‘trato justo y equitativo’ (TJE) y el de evitar la ‘expropiación indirecta’ (EI).
Entonces, además de obstaculizar las políticas de diversificación
productiva necesaria para tener alto crecimiento económico a largo
plazo, el TPP-11 podría bloquear la regulación pública.

En el caso del TJE, el TPP-11 garantiza que cada gobierno integrante “otorgará a las inversiones … el trato justo y equitativo”.
Este requisito vela por la seguridad jurídica de los inversionistas
extranjeros, garantizándoles el debido proceso con los mismos derechos
que los nacionales (protegiéndoles de la arbitrariedad y la
discriminación que pueden sufrir los no-ciudadanos en cortes
domésticas). Con esta mayor protección jurídica los inversionistas no
sienten que estén arriesgando tanto con una inversión extranjera y así
se espera aumentar la IED y el crecimiento. Sin embargo (como vimos con
Vattenfall y Ethyl), este requisito generó muchas demandas contra
Estados por implementar regulaciones ambientales y de salud, que fueron
interpretadas como cambios discriminatorios a la situación legal de los
inversionistas.

En el caso de la EI, el TPP-11 explicita que ningún gobierno
“expropiará ni nacionalizará una inversión cubierta, sea directa o
indirectamente mediante medidas equivalentes a la expropiación o
nacionalización”. Además, aclara que “la expropiación indirecta,
es donde un acto o una serie de actos de una parte tienen un efecto
equivalente al de una expropiación directa sin la transferencia formal
del título”. La idea de esta regla es asegurar al inversionista
extranjero que el gobierno no va a aprovecharse de su estatus de externo
al sistema político. Con esta mayor protección, se espera aumentar la
IED y crecimiento. Sin embargo, bajo el argumento que algunas
regulaciones públicas hacen imposible que las inversiones sean
rentables, este requisito ha servido de justificación para exigir a los
Estados enormes indemnizaciones.

Los defensores del TPP-11 argumentan que incluye varias cláusulas de salvaguardias
que tienen la intención de evitar fallos como Vattenfall y Ethyl,
protegiendo la facultad de los Estados de hacer regulaciones públicas.
Entonces, se insertaron nuevos límites al alcance de los dos conceptos
más problemáticos. Así, una demanda para indemnización por una violación
del ‘trato justo equitativo’ sería más difícil de comprobar porque su
definición ahora es más acotada. Por ejemplo, su definición tiene que
ser compatible con el derecho consuetudinario que permite la regulación
pública.

De la misma forma una demanda para indemnización por ‘expropiación
indirecta’ sería más difícil de ganar –para el inversionista- porque
ahora –con el TPP-11- supuestamente hay más situaciones donde está
permitido expropiar, por ejemplo, por propósitos públicos (ambientales o
de salud).

Lamentablemente, estas cláusulas no surtirán efecto porque su
aplicación dependerá de la interpretación jurídica de los tribunales de
arbitraje internacional, encargados de hacer cumplir los tratados. Según
los estudios académicos más exhaustivos, el mecanismo de resolución de
conflictos entre Estados e Inversionistas a través del arbitraje ad hoc es intrínsecamente sesgado a favor de los empresarios y en contra de los Estados. Entonces, más allá de las cláusulas nuevas el TPP-11 terminará reduciendo la capacidad del Estado chileno de proteger el medioambiente, la salud y otros temas sociales, tal como ha ocurrido con otros TLC.

Es cierto que estos mecanismos de arbitraje ya existen para las
inversiones hacia Chile gracias a los otros TLC firmados. Pero con el
TPP-11 se extiende la jurisdicción de los árbitros a las inversiones
provenientes de más países (Brunéi, Nueva Zelandia, Singapur, Vietnam y
Malasia). Así el TPP-11 aumentará el efecto disuasivo de los
inversionistas contra el Estado, limitando los cambios regulatorios
necesarios en Chile para el bienestar público. Además, este punto
negativo (junto con la prohibición de políticas de diversificación
productiva) no será compensado por ningún efecto positivo en
crecimiento.

Por todo lo anterior, no queda más que oponerse al TPP-11.n


Hassan Akram

Doctor en Ciencia Política, Magíster en Desarrollo Económico, Universidad de Cambridge

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